ภาพของ “เมืองกาญจน์” ในจินตนาการของชาวกรุงเทพฯนั้นคือต่างจังหวัดที่เต็มไปด้วยป่า เขา และน้ำตก เป็นเมืองที่นักท่องเที่ยวนิยมมาพักผ่อน สูดอากาศบริสุทธิ์ได้อย่างเต็มปอด สถิติจากกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา พบว่า ในปี 2560 มีนักท่องเที่ยวทั้งไทยและต่างชาติเดินทางมาท่องเที่ยวในจังหวัดกาญจนบุรีกว่า 4 ล้านคน

   ในขณะที่ความเป็นจริงแล้วกาญจนบุรีทุกวันนี้มีสภาพอากาศที่ย่ำแย่ไม่ต่างจากกรุงเทพมหานคร ค่าฝุ่นพิษ PM2.5 ยังคงอยู่ในระดับที่น่าเป็นห่วง ค่าฝุ่นละอองในอากาศประเภทฝุ่น PM2.5 ในวันที่ 19 มกราคม ในช่วงเช้าพุ่งสูงเกิน 100 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร

   ตามประกาศฉบับที่ 23 ของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาตินั้น ค่าฝุ่นละอองในอากาศประเภท PM2.5 จะต้องมีค่าไม่เกิน 25 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร และค่าเฉลี่ยของ AQI Index ตามประกาศขององค์การพิทักษ์สิ่งแวดล้อมแห่งสหรัฐอเมริกา (US-EPA) ระบุว่าค่า AQI ที่ดีจะต้องอยู่ที่ 0-503 แต่สิ่งที่พบคือ ดัชนีคุณภาพอากาศในจังหวัดกาญจนบุรีระหว่างวันที่ 13-19 มกราคม 2563 อยู่ที่ 168.574 โดยมีค่า PM2.5 อยู่ที่ 84.5 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร

   ที่จริงแล้วปัญหามลภาวะทางอากาศในจังหวัดกาญจนบุรีนั้นไม่ใช่เรื่องใหม่ มลพิษทางอากาศที่เกิดขึ้นในกาญจนบุรีเป็นสิ่งที่รับรู้ได้เชิงประจักษ์ ทั้งกลิ่นควันไฟจางๆ ที่คละคลุ้งอยู่ในอากาศ และเขม่าสีดำที่มักจะปรากฏให้เห็นเต็มท้องฟ้าในช่วงฤดูหนาว

   ปัญหาฝุ่นควันในกาญจนบุรีมีสาเหตุมาจากการเผาไหม้เช่นเดียวกันกับกรุงเทพมหานคร ซึ่งชนวนเหตุแห่งมลพิษเหล่านี้มาจากการกระทำของคน แต่จะต่างกันอยู่ตรงที่ในกรุงเทพฯนั้น ปัญหาฝุ่นควันเกิดจากคนจำนวนมาก ทุกคนมีความรับผิดชอบต่อความผิดที่ก่อให้เกิดมลพิษเท่าๆ กัน เนื่องจากปัญหาฝุ่นควันในกรุงเทพมหานครมีสาเหตุหลักจากการกระทำร่วมกัน เช่น จากยานพาหนะ การก่อสร้าง และอาคารสูงที่บดบังการหมุนเวียนของกระแสลม แต่ในกาญจนบุรีกลับมีความเชื่อว่าปัญหาฝุ่นควันนี้เกิดจาก “กลุ่มคนเห็นแก่ตัวจำนวนหนึ่ง” ซึ่งก็คือเกษตรกรชาวไร่อ้อย สังเกตได้จากการนำเสนอข่าวและการตั้งกระทู้วิพากษ์วิจารณ์การเผาอ้อยของประชาชนในจังหวัดกาญจนบุรีที่เต็มไปด้วยอารมณ์และความโกรธแค้นที่มีต่อเหล่าเกษตรกร


   หากวิเคราะห์ถึงโครงสร้างของการเกิดฝุ่นควันในจังหวัดกาญจนบุรีจะพบว่ามลพิษทางอากาศนั้นเกิดขึ้นจากสองส่วนใหญ่ๆ ด้วยกัน ส่วนแรก ได้แก่ ควันที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติ อันได้แก่ ไฟป่า ในฤดูหนาวและฤดูแล้ง สภาพอากาศจะเอื้ออย่างยิ่งต่อการเกิด โดยมักจะเกิดขึ้นในพื้นที่นอกตัวเมืองตั้งแต่อำเภอไทรโยค อำเภอทองผาภูมิ ตลอดจนอำเภอสังขละบุรี

   ส่วนที่สองคือ ควันไฟอันเกิดจากการกระทำของมนุษย์ซึ่งอย่างหลังนี้มีผลทำให้เกิดฝุ่นพิษ PM2.5 ได้มากกว่า และปฏิเสธไม่ได้เลยว่า ฝุ่นควันและเขม่าส่วนใหญ่ในจังหวัดกาญจนบุรีเกิดขึ้นภายใต้กระบวนการผลิตในอุตสาหกรรมน้ำตาลและการปลูกอ้อย ในจังหวัดกาญจนบุรี มีโรงงานผลิตน้ำตาลขนาดใหญ่ถึง 8 โรงงานจาก 20 แห่งทั่วภาคกลาง และจาก 56 แห่งทั่วประเทศ ในด้านสถิติการปลูกอ้อย กาญจนบุรีมีพื้นที่ในการปลูกอ้อยทั้งสิ้น 753,424 ไร่ นับเป็นอันดับสามในประเทศ หรือมีพื้นที่ผลิตอ้อยมากกว่าพื้นที่ในการผลิต โดยรวมในภาคตะวันออกซึ่งมีการปลูกอ้อยทั่วทั้งภูมิภาค จำนวน 659,249 ไร่ กาญจนบุรีจึงถูกนับเป็นแหล่งผลิตน้ำตาลขนาดใหญ่ของประเทศ

   ปัญหาใหญ่นั้นเกิดขึ้นในกระบวนการเก็บเกี่ยว ได้แก่ การ “จุดอ้อย” หรือการทำให้อ้อยเกิดไฟไหม้ก่อนตัดและการเผาใบอ้อยหลังเก็บเกี่ยวกลายเป็นพฤติกรรมอันแพร่หลายและจำเป็นสำหรับเกษตรกร คำถามคือ “ทำไมเกษตรกรต้องเผาอ้อย?” “มีความจำเป็นในการเผาขนาดไหน?” “แล้วถ้าไม่เผา จะเป็นไปได้หรือไม่?”

   หากท่านผู้อ่านเคยสัมผัสใบของต้นอ้อยจะทราบว่าใบของมันนั้นมีความคมและหนา บางสายพันธุ์มีหนามแหลม ทำให้การเก็บเกี่ยวต้นอ้อยทำได้ยาก กระบวนการในการเก็บเกี่ยวผลผลิตจากไร่อ้อยนั้นแบ่งออกอย่างง่ายๆ เป็น 2 วิธีด้วยกัน ได้แก่ การตัดอ้อยสด และการเผาก่อนตัด

   จากการสัมภาษณ์ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในกระบวนการเก็บเกี่ยวพบว่าในการตัดอ้อยสด แรงงานจำนวนมากทั้งแรงงานไทยและต่างด้าวมักปฏิเสธการรับจ้างตัดอ้อยให้กับไร่ที่ยังไม่ได้เผา การเผาอ้อยให้เหลือแต่ลำต้นทำให้การเก็บเกี่ยวสะดวกขึ้นหลายเท่าตัว การตัดอ้อยที่เหลือแต่ลำต้น อาจทำให้เก็บเกี่ยวได้ผลผลิต 5-6 ตันต่อวัน ในขณะที่การตัดอ้อยสดนั้นอาจทำให้ลดการเก็บเกี่ยวลงเหลือวันละ 1 ตันเท่านั้น

   ในปัจจุบันการตัดอ้อยมีนวัตกรรมคือรถเก็บเกี่ยวเข้ามาช่วยแก้ไขปัญหา รถตัดจะทำหน้าที่แทนแรงงานมนุษย์ในการเก็บเกี่ยวผลผลิต จึงสามารถตัดอ้อยสดได้ภายในเวลาที่รวดเร็วและสะดวกกว่าแรงงานคน แต่ปัญหาของการใช้รถตัดอ้อยนั้นคือ “ปัญหาด้านความสามารถในการเข้าถึง” เกษตรกรจำนวนมากในจังหวัดกาญจนบุรีเป็นเกษตรกรรายย่อยซึ่งปลูกอ้อยในระดับหลักสิบไร่ เกษตรกรเหล่านี้เองเป็นผู้มีปัญหาด้านความสามารถในการเข้าถึงการใช้รถเก็บเกี่ยว รถเก็บเกี่ยวนั้นมีราคาสูงถึงคันละ 13 ล้านบาท หรือ 7 ล้านบาทสำหรับรถมือสอง ด้วยราคาที่สูงจึงทำให้มีแต่เกษตรกรรายใหญ่ และนายทุนเท่านั้นที่สามารถครอบครองรถตัดอ้อยได้

   แต่ก็ไม่ใช่ว่าเกษตรกรรายย่อยจะไม่มีทางใช้รถตัดอ้อยได้เลยหากไม่เป็นเจ้าของ ปัจจุบันมีธุรกิจให้เช่ารถเก็บเกี่ยวจากโรงงาน หรือนายทุนอื่นๆ ซึ่งหากมองตามความเป็นจริงแล้ว ราคาค่าเช่าของรถชนิดนี้ไม่หนีห่างจากราคาค่าจ้างแรงงานตัดอ้อยมากนัก แต่ปัญหาคือทรัพยากรรถเก็บเกี่ยวนี้มีอยู่อย่างจำกัด และต้นอ้อยก็ไม่สามารถคงสภาพอยู่เพื่อรอให้ถึงคิวในการเก็บเกี่ยวได้ ผู้ในบริการรถเก็บเกี่ยวมักเลือกให้บริการกับเกษตรกรรายใหญ่ที่มีจำนวนการปลูกอ้อยมากกว่าก่อนเป็นอันดับแรก ดังนั้นจะเห็นว่าการเข้าถึงรถตัดอ้อยนั้นแม้ไม่ใช่เรื่องยากแต่ก็ไม่ใช่เรื่องง่ายหากเป็นเพียงเกษตรกรพื้นบ้านตัวเล็กๆ

   มาถึงประเด็นสำคัญของบทความนี้คือเรื่องของการเผาอ้อยทั้งก่อนเก็บเกี่ยวและการเผาใบอ้อยหลังการเก็บเกี่ยว (เรื่องที่ใครๆ หลายคนมักโทษผู้เผา) หากถามว่าการเผาอ้อยนั้นมีความจำเป็นขนาดไหน คำตอบก็คือเมื่อช่วงเวลาประมาณ 10 ปีที่แล้ว การเผาอ้อยก่อนเก็บเกี่ยวนั้นเป็นสิ่งที่ต้องทำ เนื่องจากเป็นที่รู้กัน ในบรรดาเกษตรกรชาวไร้อ้อยว่าโรงงานน้ำตาลที่รับซื้ออ้อยนั้นจะรับอ้อยเผาก่อนอ้อยสด เนื่องจากอ้อยเผาที่ไร้ใบนั้นง่ายต่อกระบวนการผลิต แต่ในปัจจุบันมีมาตรการของรัฐเข้ามาควบคุม รวมถึงความรู้ในกระบวนการผลิตน้ำตาลเปลี่ยนแปลงไป ทำให้โรงงานน้ำตาลยกเลิกข้อปฏิบัติดังกล่าว

   แต่ถึงอย่างไรก็ตาม การเผาอ้อยก็ยังเป็นเรื่องจำเป็นสำหรับเกษตรกรอยู่ดี ทั้งๆ ที่ไม่ใช่ทางเลือกที่ถูกที่สุดแต่เป็นทางเลือกที่ต้องเลือกทำ หรือมีภาวะบีบบังคับให้ต้องทำอยู่อย่างนั้นเอง หากเป็นเพียงเกษตรกรรายเล็กๆ ที่ไม่มีกำลังซื้อรถเก็บเกี่ยว ไม่มีกำลังจ้างแรงงานตัดอ้อยสดซึ่งราคาสูงกว่าอ้อยเผา อีกทั้งไม่มีอำนาจในการต่อรองกับเจ้าของรถเก็บเกี่ยวให้มาเก็บเกี่ยวอ้อยได้ทัน เกษตรกรรายเล็กๆ จะทำอย่างไรได้นอกเสียจากต้องลักลอบเผาอ้อยเหล่านั้น

   การเผาอีกรูปแบบหนึ่งเกิดขึ้นหลังจากการเก็บเกี่ยวอ้อย เกษตรกรชาวไร่อ้อยในจังหวัดกาญจนบุรีจำนวนเกือบ 100% ทำการเผาเพื่อรื้อตอของต้นอ้อยในการปลูกครั้งใหม่ เนื่องจากใบของอ้อยที่เหลืออยู่ทั่วบริเวณเพาะปลูกเป็นอุปสรรคต่อการไถพลิกดินเพื่อนการปลูกครั้งใหม่ การเตรียมหน้าดินโดยวิธีการอื่นๆ สามารถทำได้ หากแต่จะมีต้นทุนที่สูงและใช้เวลามากกว่าการเผาทิ้งมากขึ้นอีกเท่าตัว ปัญหาการเผาใบอ้อยและตอต้นอ้อยหลังเก็บเกี่ยวเป็นปัญหาใหญ่ในจังหวัดกาญจนบุรี หากแต่ในจังหวัดใกล้เคียงที่ทำอุตสาหกรรมน้ำตาลทราย เช่น จังหวัดสุพรรณบุรี หรือจังหวัดกำแพงเพชร เมื่อทำการเก็บเกี่ยวอ้อยสดแล้ว ใบอ้อยเองก็สามารถเพิ่มมูลค่าให้กับเกษตรกรได้โดยการขายให้กับโรงงานเพื่อนำไปผลิตกระแสไฟฟ้า แต่ในจังหวัดกาญจนบุรีไม่มีโรงงานที่รับซื้อใบอ้อยในลักษณะนี้ จึงทำให้เกษตรกรจำเป็นต้องเผาใบและตออ้อยหลังเก็บเกี่ยว

   การลักลอบเผาอ้อยนั้นไม่ใช่ว่าจะไม่มีความผิด เกษตรกรที่ลักลอบเผาอ้อยนั้นอาจมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 220 ซึ่งบัญญัติไว้ว่า “ผู้ใดกระทำให้เกิดเพลิงไหม้แก่วัตถุใดๆ แม้เป็นของตนเอง จนน่าจะเป็นอันตรายแก่บุคคลอื่นหรือทรัพย์ของผู้อื่น ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินเจ็ดปี และปรับไม่เกินหนึ่งแสนสี่หมื่นบาท” อีกทั้งเมื่อนำอ้อยเผาไปขายให้กับโรงงานก็จะถูกหักเงินอีก 30% เพื่อเอาไปจ่ายให้กับเกษตรกรผู้ขายอ้อยสดซึ่งในความเป็นจริงก็มักจะเป็นเกษตรกรรายใหญ่นั้นเอง ดังนั้นจะเห็นว่าเกษตรกรรายย่อยนั้นนอกจากจะเสียประโยชน์ ขาดรายได้แล้ว ก็ยังถูกมองเป็นจำเลยสังคม อีกทั้งยังต้องทนหายใจอยู่ในอากาศอันเลวร้ายจากการกระทำของพวกเขาเองอย่างไร้ทางเลือก

   อย่างที่ได้นำเรียนไปในตอนต้นแล้วว่า ปัญหามลพิษจากการเผาอ้อยในจังหวัดกาญจนบุรีไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่เป็นปัญหาที่ต่อเนื่องเรื้อรังมาหลายสิบปี ที่ผ่านมาจะเห็นได้ว่ารัฐมีความพยายามในการออกนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาการเผาอ้อยเพื่อลดมลภาวะทางอากาศ

   ในปี 2562 จังหวัดกาญจนบุรีออกประกาศเรื่องการกำหนดพื้นที่และมาตรการควบคุมผลกระทบจากฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM2.5 โดยมีมาตรการด้านการบริหารจัดการอ้อยและโรงงานน้ำตาลที่สำคัญคือ ขอให้เกษตรกรงดการเผาอ้อยอย่างเด็ดขาด และเตรียมความพร้อมในการเตรียมแปลงปลูกเพื่อรองรับเครื่องจักรสำหรับเก็บเกี่ยวอ้อย และขอให้โรงงานน้ำตาลทั้ง 8 แห่งในจังหวัดจัดทำแผนการตัดอ้อยสด แผนงานด้านการสนับสนุนรถตัดอ้อย รวมไปถึงสนับสนุนการตัดอ้อยสดทุกรูปแบบ หลังจากมีการประกาศดังกล่าว สถานการณ์การเผาอ้อยและสถานการณ์มลภาวะทางอากาศในจังหวัดกาญจนบุรีก็ไม่ได้ลดน้อยลงอย่างมีนัยสำคัญแต่อย่างใด

   การแก้ปัญหาของรัฐในลักษณะการออกข้อบังคับขึ้นมาเพื่อเปลี่ยนแปลงวิถีปฏิบัติเดิมของเกษตรกรโดยไม่ได้พิจารณาในแง่มุมของความเป็นจริงและความเป็นไปได้นี้เอง เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้มาตรการของรัฐไม่ประสบผลสำเร็จ ตัวอย่างเช่น การออกประกาศให้ประชาชนเตรียมแปลงปลูกเพื่อรองรับการเก็บเกี่ยวแบบใช้รถเก็บเกี่ยวนั้น ทำให้ประชาชนต้องแบกรับต้นทุนในการผลิตอ้อยที่สูงขึ้น ในกรณีเกษตรกรรายเล็กที่มีทุนในการผลิตต่ำก็ไม่สามารถดำเนินการตามประกาศของรัฐได้

   การกระทำของรัฐเช่นนี้สะท้อนให้เห็นถึงการขาดความเข้าใจในการแก้ไขปัญหาอย่างแท้จริง จะเห็นได้ว่าความล้มเหลวในการแก้ไขปัญหาเรื่องการเผาอ้อยที่สร้างมลภาวะทางอากาศในจังหวัดกาญจนบุรีนั้นไม่ได้เกิดขึ้นในขั้นของการนำนโยบายไปปฏิบัติเท่านั้น หากแต่นโยบายดังกล่าวนี้ยังสะท้อนถึงปัญหาในขั้นการก่อรูปของนโยบาย และการกำหนดประเด็นนโยบายด้วย การที่รัฐออกมาตรการควบคุมการผลิตอ้อยโดยให้ยกเลิกการเผาทุกชนิดแสดงออกถึงวิธีคิดของรัฐที่ไม่ได้มองเห็นคนจนอยู่ในกระบวนการนโยบาย

   มาตรการแก้ไขปัญหาการเผาอ้อยและลดมลภาวะทางอากาศของจังหวัดกาญจนบุรีเป็นการผลักภาระให้กับเกษตรกร ซึ่งในกรณีเกษตรกรรายใหญ่ที่เก็บเกี่ยวโดยใช้รถเก็บเกี่ยวอยู่เดิมจะไม่มีผลกระทบมากนัก แต่ในกรณีของเกษตรกรรายเล็กๆ ที่ไม่มีความสามารถตลอดจนขาดโอกาสในการเข้าถึงการใช้รถเก็บเกี่ยวนั้นจะได้รับผลกระทบอย่างเต็มที่ เมื่อเงื่อนไขต่างๆ ไม่เอื้อให้เกษตรกรรายเล็กเหล่านี้ให้สามารถทำตามมาตรการของรัฐที่วางไว้ได้ คนเหล่านี้ก็จำเป็นจะต้องใช้วิธีการเดิมๆ คือการเผาอ้อย และถูกมองเป็นตัวร้ายในเหตุการณ์ต่อไป

   ปัญหาของชาวไร่อ้อยอาจเป็นแบบจำลองของระบบที่ออกแบบมาเพื่อบีบให้คนจนมีทางเลือกน้อยลง และคนรวยมีทางเลือกตลอดจนโอกาสเพิ่มขึ้น เป็นแบบจำลองของความเพิกเฉยและความไม่ใส่ใจในการคิดแก้ไขปัญหาอย่างถูกต้องตรงจุดทั้งที่ความเป็นจริงแล้วยังมีนวัตกรรมและวิธีการอีกมากมายที่รัฐสามารถให้ความรู้และความช่วยเหลือเกษตรกรรายย่อยเหล่านี้ให้จัดการกับการเก็บเกี่ยวอ้อยอย่างถูกวิธี

   ผู้เขียนไม่ได้มีเจตนาเข้าข้างผู้ที่ทำการเผาอ้อยหรือเผาในกรณีอื่นๆ หากแต่ต้องการนำเสนอในแง่มุมอีกแง่มุมจากพื้นที่ แทนที่ชาวบ้านผู้ที่ต้องทนรับกรรมจากฝุ่นพิษ จะมามัวโทษกันเองว่าใครผิดใครถูก เราควรร่วมกันตั้งคำถามต่อผู้มีอำนาจรับผิดชอบในบ้านนี้เมืองนี้ว่า “รัฐมีความเข้าใจถึงความซับซ้อนของปัญหาที่พยายามเข้าไปแก้ไขแค่ไหน ในขณะที่ชาวกาญจนบุรีกำลังประสบปัญหาเร่งด่วนในขณะนี้ ทั้งปัญหามลพิษจากฝุ่นพิษ และปัญหาเรื่องการทำมาหากินของชาวไร่อ้อยขนาดย่อย?”


ณิชภัทร์ กิจเจริญ สาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช